Lausunto hallintolainkäytön kehittämisestä

Dnro 2/2010

Lausuntopyyntönne 14.1.2010 OM 12/41/2007, OM004:00/2008

HALLINTOLAINKÄYTÖN KEHITTÄMISTÄ KOSKEVA PROSESSITYÖRYHMÄN VÄLIMIETINTÖ 2009:19

 

Pyydettynä lausuntona Suomen Asianajajaliitto kunnioittavasti esittää

työryhmän välimietinnön johdosta seuraavaa:

 

Prosessityöryhmän välimietinnöstä ilmenevät seuraavat keskeiset muutosehdotukset hallintolainkäytön kehittämiseksi:

 

Työryhmä ehdottaa, että nykyisiä säännöksiä täsmennetään ja täydennetään niin, ettei yksityiselle asianosaiselle aseteta uusia prosessuaalisia vaatimuksia. Työryhmän mukaan olisi syytä pyrkiä avaamaan nykyiset viittaukset oikeudenkäymiskaaren säännösten soveltamiseen.

 

Työryhmä ehdottaa pääsääntönä yleisen valitusoikeuden säilyttämistä. Yleissäännöksen mukaan hallintopäätöksestä saa valittaa riippumatta päätöksentekijän organisatorisesta asemasta.

 

Työryhmän mukaan päätöksen tehneen viranomaisen asemaa oikeudenkäynnissä tulisi täsmentää ja että päätöksen tehneen viranomaisen velvollisuutta toimia annettuun määräaikaan mennessä myös täsmennettäisiin.

 

Työryhmä ehdottaa suullisen käsittelyn järjestämisvelvollisuutta koskevan säännöstön selventämistä niin, että järjestämisvelvollisuutta arvioitaessa korostuisi suullisen käsittelyn tarpeellisuus tosiseikkojen selventämiseksi tai muutoin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteuttamiseksi.

 

Lisäksi työryhmä ehdottaa suullisen käsittelyn ja prosessin kulkua ohjaavien ja selventävien säännösten ottamista lakiin. Todistelua koskevia säännöksiä esitetään otettavaksi hallintolainkäyttölakiin hallintolainkäytön tarpeisiin muotoiltuna ja lisäksi hallintotuomioistuin saisi laajan tietojensaantioikeuden viranomaisilta ja todistajilta vaitiolovelvollisuudesta huolimatta.

 

Työryhmä harkitsee säännöstä siitä, että tuomioistuin voisi erityisestä syystä asettaa määräpäivän, jonka jälkeen toimitettu selvitys palautetaan. Työryhmä ei ehdota rajoitusta uusien seikkojen esittämisoikeuteen hallintolainkäytössä. Tuomioistuin voisi asettaa viranomaiselle sakon uhan, jos viranomainen ei kehotuksesta huolimatta toimita vaadittuja asiakirjoja tai selvitystä.

 

Työryhmä ehdottaa lakiin omaan lukua asiakirjojen lähettämisestä ja tiedoksiannosta. Päätös ja muut asiakirjat lähetettäisiin pääsääntöisesti tavallisella kirjeellä ja sähköisesti. Saantitodistukset pyrittäisiin korvaamaan vastaanottotodistuksilla ja tiedoksianto voitaisiin toimittaa myös puhelimitse.

 

Työryhmä on keskustellut myös mahdollisuudesta siirtää asia asianosaisen vaatimuksesta hallinto-oikeudesta toiseen ja toisiinsa liittyvien asioiden käsittelemisestä yhdessä hallinto-oikeudessa alueellisesta toimivallasta riippumatta.

 

Työryhmä ei ehdota säännöstä erityisestä oikeuskäytännön yhdenmukaisuutta ohjaavasta korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta peläten sääntelyn aiheuttavan ongelmia.

 

Työryhmä ehdottaa hallinto-oikeudelle toimivaltaa antaa turvaamismääräys hallinto-asiassa, jos asianosaisen oikeusturva sitä välttämättä edellyttää. Samalla ehdotetaan poistettavaksi käräjäoikeuden turvaamistoimivalta hallintoasioissa.

 

Työryhmä ehdottaa oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuusperusteiden täsmentämistä. Lisäksi kaikki viittaukset oikeudenkäymiskaareen poistettaisiin ja säännökset muokattaisiin hallintolainkäyttöön sopiviksi.

 

Työryhmän käsityksen mukaan hallintoriitasäännösten käyttöalaa ei ole syytä laajentaa nykyisestä, mutta sääntelyä tulee selkiyttää täsmentämällä hallintoriitaa koskevien säännösten soveltamisalaa. Hallintoprosessin menettelysäännökset tulisi muotoilla niin, että ne soveltuvat myös hallintoriita-asioihin. Työryhmän mielestä on syytä harkita, tulisiko laissa selkeyden vuoksi säätää yleinen määräaika hallintoriita-asian vireillepanoon.

 

Työryhmä harkitsee kantelun ja purun yhdistämistä yhdeksi ylimääräiseksi muutoksenhakukeinoksi, jonka nimenä on purku. Toimivalta päätöksen purkamiseen olisi korkeimmalla hallinto-oikeudella ja purkumääräaikaa voitaisiin lyhentää esimerkiksi kolmeen vuoteen. Purun toistuvaa hakemista samassa asiassa rajoitettaisiin.

 

Työryhmä ehdottaa vielä, että menetetyn määräajan palauttamistoimivalta annetaan kaikille valituksia käsitteleville hallintotuomioistuimille ja että säännöksen sisältöä selvennettäisiin.

 

Lopuksi työryhmä esittää käsityksenään, että uuden lain säätäminen on selkeämpi vaihtoehto ja antaa mahdollisuuden muuttaa lain nimi nykyistä selkeämmäksi ( alustavasti laista on käytetty nimikettä ”Hallintoprosessilaki”.

 

 

Suomen Asianajajaliiton kannanottoja ehdotukseen

 

Työryhmän ehdotus säännösten täsmentämisestä ja selkiyttämisestä ovat tervetulleita uudistuksia. Uuden ”Hallintoprosessilain” säätäminen olisi omiaan selkiyttämään hallintolainkäyttöä ainakin asiamiehen näkökulmasta. Jos aiemmat viittaukset oikeudenkäymiskaareen kirjoitetaan lakiin uusiksi pykäliksi, ei niiden tule poiketa oikeudenkäymiskaaren säännöksistä enempää kuin hallintoprosessin erityispiirteet välttämättä vaativat.

 

Mahdolliset määräaikojen lyhentämiset ja määräpäivän asettamiset lisäselvitysten toimittamiselle, suullisen käsittelyn perustellut käsittelypyynnöt listattuine todistajineen ja todistusteemoineen sekä kevennetty tiedoksiantotapa aiheuttavat sen, että yksityisen asianosaisen on vaikea valvoa etuaan hallintoprosessissa ilman lainoppinutta avustajaa. Lainoppineen avustajan käyttäminen, työryhmän säännösuudistusten lisäksi, osaltaan myötävaikuttanee hallintoprosessin joutuisaan etenemiseen ja siihen, että hallintotuomioistuimet voivat entistä enemmän kohdistaa ratkaisutoiminnassaan resursseja itse pääasiaan. Toisaalta ehdotetut muutokset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta toivottavasti käytännössä tuntuvasti lisäävät yksityisen asianosaisen mahdollisuutta saada valituksen menestyessä viranomaiselta aiempaa useammin korvausta oikeudenkäyntikuluistaan asiassa. Yksityisen asiaosaisen asemaa olisi tältä osin selvästi korjattava nykykäytännöstä, minkä tulisi olla työryhmän selkeä tavoite myös jatkossa.

 

Seuraavassa on kannanottoja asiakohdittain:

 

Suullisesta käsittelystä ja todistajien kuulemisesta

 

Työryhmän ehdotus siitä, että suullisen käsittelyn järjestämisvelvollisuutta arvioitaessa korostuisi suullisen käsittelyn tarpeellisuus tosiseikkojen selvittämiseksi tai muutoin oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteuttamiseksi on oikeansuuntainen ja auttaa keskittämään voimavaroja niihin tilanteisiin, kun yksityisen asianosaisen oikeusturvan toteutuminen vaatii, että hänellä on mahdollisuus esittää valitustaan tukevaa selvitystä myös suullisessa käsittelyssä.  Mahdollisen säännöksen (sivulla 90) kohtaa ”Suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta…”edellytyksiä tulisi tulkita kuitenkin riittävän tiukasti etenkin jos yksityisen asianosaisen on nimennyt henkilötodistelua riitaisesta seikasta (esimerkiksi väitetystä ns. lumeavioliitosta) ja hänellä on hänen vaatimuksiaan tukevaa näyttöä.

 

Suullisen käsittelyn tarpeellisuutta arvioitaessa olisi nimenomaan kiinnitettävä huomiota myös asian tärkeyteen asianosaiselle ja sille, että suullinen käsittely on usein pitkää lausumakierrosta tai laajaa asiakirjaselvitystä nopeampi ja keskitetympi tapa saada asian ratkaisemisen kannalta tarpeellista selvitystä asianosaisilta sekä mahdollisilta todistajilta ja asiantuntijoilta.

 

Mahdolliset säännökset suullisesta valmistelusta, kirjallisesta yhteenvedosta ja käsittelysuunnitelmasta, suulliseen käsittelyyn kutsumisesta voisivat yhdenmukaistaa käytäntöjä prosessien suhteen ja ovat käytössä jo siviili-ja rikosprosesseissa.

 

Sivulla 92–93 on alustavasti pohdittuja säännöksiä todistajan esteellisyydestä ja vaitiolovelvollisuudesta. Säännösehdotuksen kohta ” Tuomioistuin ei saa kuulla asianosaisen asiamiestä tai oikeudenkäyntiavustajaa siitä, mitä päämies on uskonut hänelle asian ajamista varten, ellei päämies suostu todistamiseen” on asiamiehen vaitiolovelvollisuutta asianosaisille selkiyttävä.

 

Suullisen käsittelyn ajankohdasta tulisi sopia jatkossakin niin, että tuomioistuin tiedustelee osapuolilta sopivaa käsittelyajankohtaa, vaikka se aiheuttaakin hieman vaivaa. Yksityisen asianosaisen kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että asiassa hänen asiamiehenään toimiva, asiaan perehtynyt asiamies pääsee itse suulliseen käsittelyyn avustamaan päämiestään.

 

Viranomaisen prosessiin osallistumisesta

 

Tervetullut uudistus on myös mahdollisuus asettaa viranomaiselle sakon uhka, jotta tämä toimittaa selvityksen pyydetyssä määräajassa. Tämä on omiaan nopeuttamaan prosessia ja lisäämään yksityisen asianosaisen oikeusturvaa asiassa. Muutenkin säännökset ovat omiaan tasapuolistamaan prosessin osapuolten asemaa ja helpottamaan hallintotuomioistuinten työtä.

 

Selvityksen rajoittamisesta

 

Säännöstä siitä, että tuomioistuin voisi erityisestä syystä asettaa määräajan, jonka jälkeen toimitettu selvitys palautetaan, on varmasti omiaan nopeuttamaan ja keventämään prosessia tietyissä asioissa. Toisaalta asian pitkä vireilläolo tuomioistuimessa ja hallintoprosessin kohteena olevien tiettyjen asioiden luonne, aiheuttaa sen, että uutta selvitystä ja päivitystä tulee saada toimittaa prosessin kestäessä.  Siksi onkin tärkeää, että kynnys selvityksen palauttamiselle asetetaan riittävän korkealle (erityisestä syystä) ja että oikeuskäytännössä tarkasti mietitään, minkä tyyppisissä asioissa se voidaan asettaa.  Prosessiekonomisten ja hallinto-oikeudellisten periaatteiden kannalta on tärkeää, että asiaa ratkaistaessa hallintotuomioistuimella on käytettävissä kaikki mahdollinen asiaan vaikuttava selvitys ja siksi uutta selvitystä ei tule palauttaa tilanteissa, jossa päätös asiassa annetaan vasta kuukausien kuluttua.

 

Valitusasian käsittely hallintotuomioistuimessa kestää nykyään pitkään vielä vastineen tai vastaselityksen toimittamisen jälkeenkin. Käytännössä ongelmana on se, ettei asianosainen tiedä, missä vaiheessa hänen asiansa on ja milloin se mahdollisesti päätetään. Prosessia voisi selkiyttää ennakkoilmoituksen lähettäminen tavallisella kirjeellä siitä, että asiassa tehdään päätös esimerkiksi kuukauden kuluessa ja samalla ilmoitettaisiin viimeinen mahdollinen määräpäivä mahdollisen uuden lisäselvityksen toimittamiselle asiassa.  

 

Hallintoprosessille on ominaista ns. prekluusiokielto ja huomioon ottaen hallintoprosessin soveltamisala, olemme samaa mieltä työryhmän kanssa siitä, ettei uusien seikkojen esittämisoikeuteen hallintolainkäytössä tule ehdottaa yleistä rajoitusta. Koska viranomaisilla on viranpuolesta mahdollisuus hankkia prosessin kestäessä lisäselvitystä, tulee myös yksityisellä asianosaisella olla mahdollisuus esittää sitä lisäselvitystä esimerkiksi muuttuneista olosuhteista, joilla katsoo olevan asiansa ratkaisemisen kannalta merkitystä.

 

Myös oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja osapuolten tasavertaisen kohtelun vaatimukset edellyttävät lisäaineiston ja argumentaation toimittamisen mahdollisuutta prosessin aikana. Koska valitusaikaan ei hallintolainkäytössä (de lege lata) saa pidennystä, on valittajana toimiva yksityinen osapuoli pakotettu perehtymään asiaan, koostamaan argumentaarion ja sitä tukevan aineiston sekä laatimaan valituskirjelmän 30 päivän sisällä. Osa tästä ajasta ehtii tyypillisesti kulua päämieheltä arviointiin siitä, halutaanko hallintoprosessiin ylipäätänsä ryhtyä. Laajemmassa asiassa jo itse konkreettiseen kattavan valituskirjelmän kirjoittamistyöhön joudutaan käyttämään koko käytettävissä oleva valitusaika ja tällöinkin kiinnittämään tähän työhön useampi henkilöresurssi. Tilanteissa, jossa vastapuolena on viranomaisorganisaatio, joka on voinut valmistella valituksen kohteena olevaa päätöstä ja argumentaatiota kuukausia ja joissain tapauksissa jopa vuosia, on yksityiselle valittajataholle suotava mahdollisuus täydentää argumentaatiota ja näyttöä vielä hallintoprosessin aikana.

Laajempien ja oikeudellisesti monimutkaisten asioiden osalta olisikin suositeltavaa harkita mahdollisuutta jatkossa myöntää valitusajalle erityisen perustelluista syistä jatkoaikaa.

 

Päätösten tiedoksianto

 

Työryhmän esitys siirtymisestä tiedoksiantoihin sähköisesti ja postitse sekä vastaanottotodistusten käyttämiseen saantitodistusten sijasta on niin ikään tervetullut muutos. Sitä voitaneen pitää joustavana menettelynä aina kun yksityisellä asianosaisella on hallintoprosessissa asiamies.

 

Tiedoksiannon tapahtumisesta todisteellisesti on aina huolehdittava silloin, kun asiassa annetaan valituskelpoinen päätös. Sivulla 101 luetellut todisteellisen tiedoksiannon toimittamistavat vaikuttavat riittäviltä. Tosin hallintolainkäytössä olisi kiinnitettävä huomiota myös siihen, että valittajalla tulisi olla oikeus saada päätös tiedoksi ymmärtämällään kielellä tai ainakin tieto asian lopputuloksesta ja valitusoikeudesta niin, että hän ymmärtää saaneensa päätöksen ja on tietoinen oikeudestaan valittaa päätöksestä.

 

Ehdotettu muutos asettaakin vastuuta hallintoviranomaisille arvioida tapauskohtaisesti riittävän luotettava tiedoksiantotapa. Mietinnössä esitetty lausuma siitä, että todisteellisen tiedoksiannon tarve jätettäisiin tuomioistuimen harkintaan herättää pientä huolenaihetta. Vaikka asianosainen käyttää asiamiestä, tulee valituskelpoiset päätökset antaa tiedoksi aina todisteellisesti.

 

Välimietinnön sivulla 101 oleva säännösehdotuksen puhelintiedoksiannosta toisessa kappaleessa on tarpeellinen rajoitus puhelintiedoksiannon toimittamiselle.

 

Muun muassa ympäristöhallinnossa on omaksuttu käytäntö ilmoittaa valitusosoituksessa konkreettisesti viimeinen valituspäivä sen sijaan, että ilmoitetaan pelkästään valitusaika. Tämä on hyvä käytäntö, joka ratkaisevasti helpottaa maallikkojen valmistautumista valitusprosessiin ja on omiaan vähentämään valitusaikojen menetyksiä. Kysymyksessä oleva menettelytapa olisi hyvä kirjata myös lakiin (siltä osin kun valitusaika on yksiselitteisesti todettavissa päätöstä annettaessa). Lainsäädännössä olisi hyvä pyrkiä tiedoksiantotapoihin (esim. julkipano), joissa valitusaika on kaikille osapuolille sama, jolloin edellä mainittu valitusaika olisi mahdollista yksiselitteisesti esittää.

 

Hallintoriita

 

Ajatus siitä, että hallintoprosessilakia sovellettaisiin myös hallintoriita-asioiden käsittelyyn yhdenmukaistaa käytäntöä.

 

Työryhmä on todennut, että yleisen määräajan asettaminen hallintoriita-asian vireillepanolle on hankalaa, sillä usein on vaikea määritellä riidan perusteen syntyhetki. Mikäli asiassa päädytään esittämään jotain määräaikaa, tulee se asettaa riittävän pitkäkestoiseksi.

 

Hallintoriitaprosessia/perusteettoman edun palautusta käytetään verotukseen liittyen mm. aiheettomasti maksettujen lähdeverojen palauttamiseen normaalien verolaissa olevien määräaikojen jälkeen. Aiheeseen liittyen on vanhaa korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä (mm. jaostoplenumratkaisu KHO 1.10.1980 T 4695), mutta myös tuore Helsingin hallinto-oikeuden lainvoimainen ratkaisu 26.2.2008 nro 08/0136/4. Menettely on vanhastaan sinällään oikeuskäytännössä vakiintunut, eikä sen alaa tule tässä yhteydessä ainakaan supistaa.

 

Hallintotuomioistuinten turvaamistoimivallasta

 

Hallinto-oikeudellisten turvaamistoimiasioiden siirtäminen hallinto-oikeuksiin on omiaan selkiyttämään käytäntöä. On järkevää, että turvaamistoimesta asiassa, jossa pääasia kuuluu hallintotuomioistuimen toimivaltaan, päättää hallintotuomioistuin.

 

Päätösten täytäntöönpanon osalta työryhmä on katsonut, että Hallintolakiin ehdotettu (HE 226/2009) yleissäännös oikaisuviranomaisen toimivallasta kieltää täytäntöönpano on riittävä eikä tilannetta siksi tarvitse ottaa huomioon hallintolainkäyttölaissa. Jatkossa on seurattava, onko yleissäännös riittävä. Täytäntöönpanosäännösten täsmentäminen niin, että tuomioistuimen tulisi voida määrätä päätös täytäntöön pantavaksi ainakin myönnetyn etuuden osalta (vaikkei valitus kohdistuisi päätöksen tähän osaan) voi olla asianosaiselle käytännössä tuntuva merkitys.

 

Ylimääräinen muutoksenhaku

 

Ylimääräisten muutoksenhakujen osalta toistuvien purkuhakemusten rajoittaminen ilman erityisen painavaa syytä samassa asiassa on asiallista. Toisaalta purkumääräaikaa ei tule lyhentää liian lyhytkestoiseksi, ehdotettu kolmen vuoden määräaikaa lyhentäisi jo tuntuvasti sitä nykyisestä. Käytännön hallintoprosessia on omiaan helpottamaan myös se, että kaikki valituksia käsittelevät hallintotuomioistuimet saavat uuden määräajan myöntämistoimivallan eikä uutta määräaikaa tarvitse hakea aina korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

 

Oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta

 

Oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuuden täsmentäminen niin, että se laajentaa viranomaisten korvausvelvollisuutta on erittäin tarpeellinen uudistus edellyttäen, että se myös oikeuskäytännössä tosiasiallisesti helpottaa yksityisen asianosaisen mahdollisuutta saada korvausta oikeudenkäyntikuluistaan. Tosin täsmennyksen tulisi olla vieläkin selkeämpi niin, että se johtaa varmasti soveltamiskäytännössä muutokseen vallitsevaan tilanteeseen.  Nykyään aivan liian harvassa tapauksessa yksityisellä asianosaisella on oikeus saada viranomaiselta korvausta oikeudenkäyntikuluistaan, vaikka hänen valituksensa olisi menestynyt.

 

Tarve tälle säädöstarkistukselle on kasvamassa entisestään mm. ympäristöasioiden osalta, jossa hallintopakkomenettelyt ovat saamassa suuremman painoarvon mm. ympäristöhallinnon ennakkovalvonnan keventämisen johdosta. Lisäksi järjestelmällinen pyrkimys ympäristöhallinnonsaralla madaltaa kynnystä ympäristörikosoikeudellisten menettelyjen aloittamiselle lisää asianosaisten oikeussuojatarvetta hallinnollisen jälkivalvonnan osalta. Ympäristörikossäännösten ns. hallintoaksessorisuuden (eli ympäristörikostunnusmerkistöt saavat sisältönsä aineellisesta ympäristöoikeudesta) johdosta jälkivalvonnallisessa hallintopakkomenettelyssä vahvistettava kanta voi merkitä lähes automaattista tunnusmerkistön täyttymistä samanaikaisesti tai myöhemmin käynnistettävän rikosoikeudellisen menettelyn osalta. Näin ollen asianosaisilla on korostettu tarve valvoa etuansa hallintoprosessissa, mikä tulisi huomioida oikeudenkäyntikulujen määräämismahdollisuuksien osalta. Lisäksi viranomaisten lainsäädännöllistä suojaa oikeudenkäyntikulujen korvausvaatimuksia kohtaan tulisi arvioida lainsäädäntöuudistuksessa huomioiden prosessiasetelmien monivivahteisuus. Tilanteet, jossa lupaviranomaisen ratkaisu katsotaan virheelliseksi hyvin tulkinnanvaraisessa tilanteessa voi erota suuresti esimerkiksi hallintopakkomenettelystä, jossa viranomainen hakee teleologiseen laintulkintaan pohjautuen lainkirjaimeen tukeutumattomia velvoitteita asianosaiselle riitaoikeudenkäyntiä lähestyvässä asetelmassa

 

Hallintoprosessissa osapuolina ovat usein yksityinen asianosainen, lähtökohtaisesti maallikko ja ehkä ensimmäistä kertaa elämässään tietyn aihepiirin kanssa tekemisissä ja asialla on yksityiselle asianosaiselle erittäin suuri merkitys. Vastapuolena on yleensä hallintoviranomainen alaan perehtyvine omine juristeineen tai juridista apua käyttäen, jolle asialla ei ole välttämättä juurikaan yksittäistapauksessa suurta taloudellista merkitystä tai muutenkaan perustavanlaatuista vaan enemmän ehkä periaatteellista merkitystä.

 

Tätä taustaan vastaan hallintoprosessin toimivuus ja yksityisen asianosaisen oikeusturva ja oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumismahdollisuus edellyttävät, että yksityinen asianosainen voi käyttää juridisen koulutuksen saanutta avustajaa tai asiamiestä ilman, että avustajan käytön kalleus ja tieto siitä, ettei hän saa mistään edes voittotapauksessa korvausta oikeudenkäyntikuluistaan, estäisi yksityistä asianosaista esimerkiksi valittamaan vahvassa asiassa.

 

Työryhmän harkitsema viimeisin säännösvaihtoehto korvausvelvollisuudesta (sivulla 113) vaikuttaa suhteellisen hyvältä ja on omiaan parantamaan valittajan oikeusturvaa hallintoprosessissa, kunhan lainkohtaa sovelletaan myös käytännössä. Säännökseen auki kirjoitetut huomioon otettavat seikat ohjaavat toivottavasti oikeuskäytäntöä yksityisen asianosaisen kannalta myönteiseen suuntaan. Toisaalta viimeinen kohta siitä, että ” Yksityistä asianosaista ei saa velvoittaa korvaamaan julkisen osapuolen oikeudenkäyntikuluja ” on hyvä pääsääntö. Jatko ” ellei yksityinen asianosainen ole esittänyt ilmeisen perusteetonta vaatimusta” voi kuitenkin aiheuttaa tulkintaongelmia ja säännöstä tulisi ehkä vielä täsmentää niin, että siitä ilmenee selvemmin se, että yksityisen asianosaiset korvausvelvollisuus voi tulla kysymykseen vain äärimmäisissä poikkeustapauksissa.

 

Oikeuskäytäntöä ohjaava ratkaisu

 

Mietinnössä työryhmä ei ehdota säännöstä erityistä oikeuskäytännön yhdenmukaisuutta ohjaavasta ratkaisusta.

 

Etenkin suomalaisten verosäännösten  varsin yleisen ja käytännössä paljon harkintavaltaa jättävän laadintatavan ( mitä sinällään tulisi sitäkin kehittää ottaen huomioon perustuslailliset vaatimukset) ja toisaalta veroprosessien pitkä keston takia olisi aiheellista luoda ohivalitusjärjestelmä, jossa esimerkiksi hallinto-oikeus voitaisiin ohittaa tilanteessa, joissa asiaan liittyy selvä ennakkopäätöskysymys, esimerkiksi kun sekä verovelvollinen että Veronsaajien oikeusvalvontayksikkö ovat tästä yksimielisiä. Näin erityisesti, jos faktoista ei ole kiistaa. Tällainen malli on ilmeisesti käytössä esimerkiksi Alankomaissa. Vaihtoehtoisesti keskusverolautakunnan asemaa tulisi laajentaa nykyisestä niin, että se voisi ottaa kantaa verotuksen yhteydessä jo esille nousseisiin kysymyksiin.

 

Työryhmän ehdotus siitä, että muutoksenhaku ministeriöiden päätöksistä ohjataan yleisesti hallinto-oikeuksiin eikä niistä valitettaisi enää korkeimpaan hallinto-oikeuteen, aiheuttanee ylimääräisen valituskierroksen ja viivästyttänee näin päätösten lainvoimaisiksi tuloa ainakin vuodella. Nykyään hyvin toimivan käytännön muuttamiselle ei ole esitetty riittäviä perusteita.

 

Erityisesti veroprosessiin liittyen huomioon otettavaa

 

Välimietinnössä on varsin suppeasti otettu huomioon veroprosessiin liittyviä kysymyksiä. Näistä pyydämme työryhmää kiinnittämään huomiota jatkossa mm. seuraaviin kysymyksiin.

 

Ne bis in idem -sääntö (ks. esim. RHO 2010:1) eli kysymys siitä, miten sovitetaan yhteen hallinnollinen prosessi veronkorotuksineen ja mahdollinen varsinainen rikosoikeudellinen verorikosprosessi. Tähän liittyen voitaisiin selvittää esimerkiksi voitaisiinko näitä molempia ajaa samanaikaisesti ja samassa paikassa. Asiaan liittyen kiinnitämme työryhmän huomiota myös siihen, että säännönmukaisessa verotuksessa on tavanmukaista, että veroviranomaiset tehostavat selvityspyyntöjä mainitsemalla veronkorotusmahdollisuudesta esimerkiksi mikäli pyydettyjä selvityksiä ei saada.

 

Kun Euroopan ihmisoikeussopimuksen oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevat vaatimukset koskevat myös hallintotuomioistuinten veroprosesseja veronkorotusasioissa, niin on syytä varmistaa, että tähän liittyvät vaatimukset toteutuvat myös veroprosessin osalta. Tähän liittyen mm. kysymykset prosessin kestosta ja mahdollisesta suullisesta käsittelystä lienee jo tiedostettu. Huomiota voidaan kuitenkin edelleen kiinnittää esimerkiksi prosessin kestoon ennen varsinaista oikeuteen pääsyä, sillä esimerkiksi verotarkastukseen liittyvä prosessi sitä seuraavan jälkiverotuksen ja oikaisulautakuntamenettelyn kanssa voi käytännössä kestää useita vuosia. Lisäksi voidaan kiinnittää huomiota esimerkiksi päätösten perustelemiseen sekä uuden näytön ja perusteiden huomioon ottamiseen ml. valituslupavaihe korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

 

Edellä mainittuun liittyvänä liitännäisenä kysymyksenä voidaan mainita prosessin tasapuolisuus. Esimerkiksi nykyisin Veronsaajien oikeudenvalvontayksikkö saa tiedoksi kaikki veroja koskevat hallintotuomioistuinten päätökset, mutta verovelvollisten on vaikea saada kattavaa tietoa muuta kuin julkaistujen päätösten osalta, joita on suhteellisen vähän. Päätöksiä pitäisi julkaista enemmän.

 

Lisäksi olisi syytä pohtia, onko enää tarpeen tai perusteltua, että veroprosessit päätöksineen ovat tuomioistuimissa erityisasemassa eli salassapidettäviä, esimerkiksi Ruotsissa, EYT:ssä ja EIT:ssähän ei lähtökohtaisesti ole näin. Oikeusvarmuuden ja ennustettavuuden sekä päätösten kontrolloitavuuden kannalta suurempaa julkisuut julkisuutta voidaan voimakkaasti puoltaa. Näin etenkin, kun vuotuiset tiedot tuloista ovat julkisia verotuksen valmistuttua (minkä osalta salassapito ennemminkin voisi olla perusteltua). Salassapidosta luopuminen pienentäisi myös hallintotuomioistuimien työkuormaa, kun päätökset voitaisiin antaa niitä pyytäville nimiä mustaamatta. Sikäli kun asiaan liittyisi erityisiä liikesalaisuuksia, voisi verovelvollinen vaatia asian käsittelyn yhteydessä salassapitoa niiden osalta.

 

 

Helsingissä maaliskuun 5. päivänä 2010

 

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO

 

Riitta Leppiniemi

Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

 

 

LAATI          

Asianajaja Tiina Haapa-aho, Asianajotoimisto Fredman & Månsson Oy, Helsinki

 

Suomen Asianajajaliiton lausunnot valmistellaan oikeudellisissa asiantuntijaryhmissä, joiden toiminnassa on mukana noin 120 asianajajaa. Tämä lausunto on valmisteltu vero-oikeuden ja ympäristöoikeuden asiantuntijaryhmissä.

Palaa otsikoihin