Lausunto oikaisuvaatimusjärjestelmästä

Dnro 42/2008

Lausuntopyyntönne OM 20/41/2006, OM 005:00/2007, 18.12.2008

OIKAISUVAATIMUSTOIMIKUNNAN MIETINTÖ ”OIKAISUVAATIMUSJÄRJESTELMÄN KEHITTÄMINEN OIKEUSTURVAKEINONA” (KM 2008:4).

Pyydettynä lausuntona Suomen Asianajajaliitto esittää kohteliaimmin seuraavaa.

Yleistä

Toimikunta on tehnyt laajan selvityksen oikaisujärjestelmästä hallinnossa. Yleisesti ottaen toimikunta katsoo syytä olevan tehostaa jälkikäteistä oikeusturvaa jo hallintomenettelyssä oikaisumenettelyjä kehittämällä. Tähän tavoitteeseen on helppo yhtyä. Toimikunta on esityksissään kuitenkin melko varovainen; se tukeutuu nykyiseen, alakohtaisilla ratkaisuilla hoidettavaan järjestelmään. On ehkä tässä vaiheessa vaikea ennakoida, olisiko yleinen oikaisumenettely valituksen edellytyksenä tai yhteydessä vai toimikunnan esittämä malli järkevämpi. On otettava huomioon, että jos oikaisumenettelyä alakohtaisesti aletaan kehittää, tieltä on vaikea perääntyä.  Toimikunta ei esitä myöskään itseoikaisuun muutoksia. Toimikunnan tavoitteet huomioon ottaen olisi mietinnöltä odottanut hieman pitemmälle yltäviä esityksiä ja esimerkiksi hallintopäätösten oikeusvoiman syvempää tarkastelua.

Vaikka toimikunnan selvitystyö on ansiokas, kiinnittyy huomio siihen, että toimikunta on sivuuttanut pelkällä maininnalla toimeentuloturvan muutoksenhakujärjestelmän, jossa on yhtenäinen valitukseen liittyvä itseoikaisujärjestelmä vuodesta 1995. Tämä pääosin hyvin toimiva järjestelmä tarjoaa paitsi käytännön kokemusta, joka olisi materiaalina hyödynnettävissä, myös mahdollisia kehittämiskohteita.

Itseoikaisukynnyksen alentaminen

Toimikunta ei esitä oikaisukynnyksen alentamista, paitsi oikaisuperusteisiin lisättäväksi uuden selvityksen. Tällainen uusi selvitys yleensä osoittaa, että päätös on perustunut puutteelliseen selvitykseen, jolloin oikaisuun olisi jo nykyisen säännöksen perusteella mahdollisuus. Lopputuloksena näyttää siis olevan, että itseoikaisuperusteita ei käytännössä lainkaan esitetä muutettaviksi.

Asianajajaliitto katsoo eräiden välimietinnön lausunnonantajien tavoin, että oikaisukynnyksen uudelleen arviointiin ja alentamiseen on aihetta. HL 50 §:n 1 momentti olisi säädettävä velvoittavaan muotoon, mikä toimikunnan mukaankin näyttää olevan yleinen soveltamiskäytäntö. Oikeusvaltion periaatteisiin kuuluu, että viranomainen on velvollinen myös viran puolesta oikaisemaan virheellisen päätöksensä. Lakitekstissä olisi syytä käyttää voida-sanan sijaan velvoittavaa muotoa silloin, kun soveltamiskäytäntö osoittaa säännöstä sovellettavan velvoittavana. Nykyinen sanonta on sekaannusta aiheuttava. Yhdessä purkuproblematiikan kanssa olisi selvitettävä itseoikaisupäätöksen valituskiellon mielekkyys.

Ainakin harkinnanvarainen oikaisu olisi sallittava muulloinkin kuin selvissä ja ilmeisissä virhetapauksissa, jos lopputuloksella on huomattavaa merkitystä asianosaiselle. Se voi olla tarpeen esimerkiksi tilanteissa, joissa alkuperäinen päätös on ollut ratkaisun suhteen rajatapaus.

Itseoikaisukynnyksen alentamista olisi myös pohdittava siltä kannalta, minkä oikeushyvän puolustamiseksi viranomaisen itseoikaisulle on syytä asettaa rajoituksia. Viranomaisella itsellään on julkinen intressi valvottavanaan ja käsitellessään oikaisuasiaa sen on osattava valvoa sitä siinä kuin ensiasteen päätöstä tehdessäänkin. Pelko viranomaisen muuttumisesta tuuliviiriksi on aiheeton.  Siirtyminen auktoritatiivisesta hallinnosta palveluperiaatteeseen edellyttäisi hallintopäätösten pysyvyyden uudelleenarviointia.

Suostumus asianosaisen vahingoksi virheen korjaamisessa

Pyydettäessä HL 50 §:n 2 momentin mukaan asianosaisen suostumusta päätöksen korjaamiseen olisi tarpeen edellyttää, että asianosaiselle samalla ilmoitetaan, mitä seuraamuksia päätöksen oikaisulla on. Usein jää siinä yhteydessä selvittämättä, mitä seuraamuksia päätöksen poistamisella on. Olisi muutenkin tarpeellista yhdistää korjaamisprosessiin sen aiheuttaman seuraamuksen, esimerkiksi liikaa maksetun etuuden takaisinperinnän käsittely, koska seuraamusprosessissa asianosainen usein vasta herää ja haluaa riitauttaa myös sen perusteen, mikä on myöhäistä.

Asianosaisen suostumattomuus oikaisuun johtaa siihen, että viranomainen hakee päätöksen purkua tai poistoa. Siten 2 momentin 2 virkkeessä annettua mahdollisuutta korjata virhe ilmeisessä ja asianosaisen menettelystä johtuneessa virhetapauksessa ilman hänen suostumustaan ei pitäisi sallia. Johdonmukaisempaa olisi saattaa asia suoraan lainkäyttöelimeen ratkaistavaksi purkuasiana. Sinänsä purkukelpoisen päätöksen korjaamisesta johtuvassa valitusmenettelyssä on tarpeetonta käsitellä nyt puheena olevia edellytyksiä.

Täydentävä oikaisukeino

Työryhmä suhtautuu varauksellisesti täydentävään oikaisukeinoon ja lieneekin niin, että sellaisen käyttöönotto monimutkaistaa prosessia. Tämän kehittämistä ei kuitenkaan pitäisi heti hylätä. Lainopillinen avustaja punnitsee yleensä, mikä keinovalikoimasta on hänen päämiehelleen edullisin. Useasti ilmenee, että valituksen tekeminen ei ole päämiehelle edullisin vaihtoehto ja kannattaa yrittää ensisijaisesti saada oikaisu aikaan, ainakin, jos tällöin voidaan vedota myös tarkoituksenmukaisuusnäkökohtiin. On tärkeää, että näin voidaan menetellä hukkaamatta mahdollisuutta määräaikana tehtävään valitukseen. Riskiä siitä, että määräaika menetetään, ei asianajaja useastikaan uskalla ottaa, mikä johtaa helposti tarpeettoman raskaiden oikeussuojakeinojen käyttöön.

Oikaisu valituksen vireillä ollessa ja sen jälkeen

Viranomaisella on mahdollisuus oikaista päätös asianosaisen eduksi ainakin voimassaolevien itseoikaisusäännösten perusteella riippumatta siitä, onko valitus vireillä. Valitusoikeuden käyttö ei saisi jäädyttää tilannetta sellaiseksi, että asianosaisen asema huononee sen johdosta, että hän käyttää laillisia oikeuksiaan saattaa asia tuomioistuimen ratkaistavaksi. Oikaisun tulisi olla luonnollinen asia myös valituksen vireillä ollessa ja olisi mahdollistettava ja edistettävä ”sovinnon” tekemistä samoin kuin siviiliprosessissa. Koska julkisten etujen valvonta on viranomaisen velvollisuus joka tapauksessa, olisi korostettava, ettei tämä rooli valitustilanteessakaan siirry lainkäyttöelimelle, vaan viranomaisen velvollisuudet asianosaista kohtaan pysyvät samana valitusprosessin aikana.

Toimikunta ei ole käsitellyt sitä, voiko viranomainen oikaista päätöksen myös silloin, kun päätöksen on tehnyt valitusaste. Tässä viitataan siihen, mitä edellä on sanottu asianosaisen tilanteen huonontumisesta sen johdosta, että hän on valittanut.

Oikaisupäätös

Toimikunnan mukaan oikaisusta on aina annettava päätös. On korostettava sitä, että myös silloin, kun oikaisuun suostutaan, on päätös annettava ja todettava ainakin, millä perusteella oikaisuun on suostuttu. Päätöksellä on merkitystä esimerkiksi oikeusvoiman ja luottamuksensuojan kannalta.

Oikaisumenettelyn kulut

Toimikunta pitää tavoiteltavana oikaisumenettelyn käyttöalan laajentamista ja haluaa näin siirtää jälkikäteisen oikeussuojan painopistettä aikaisemmaksi. Toimikunta ei kuitenkaan katso olevan syytä siihen, että oikaisumenettelyn aiheuttamat kulut korvattaisiin asianosaiselle missään tapauksessa. Mahdollisuudet saada kulunsa lainopillisesta avusta korvatuiksi ovat huomattavasti pienemmät julkisoikeudellisissa kuin muissa asioissa. Jo HLL:n kulukorvaussäännös sisältää rajoituksia eikä lainkäyttöä edeltävän hallintoasian kuluja korvata, toisin kuin yleisissä tuomioistuimessa käytävissä oikeudenkäynneissä. Oikeusturvavakuutukset harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta eivät korvaa hallinto- ja hallintolainkäytön kuluja. Oikeusapulain mukaan yksityisen avustajan määräys saadaan vain tuomioistuinasioissa ja palkkio rajoittuu vain tuomioistuimessa aiheutuneisiin kuluihin.

Jos esitetyn mukaisesti jatkovalitus tulee olemaan sidottu oikaisuvaatimuksessa esitettyihin vaatimuksiin, tästä johtuvien oikeudenmenetysten välttämiseksi on tarvetta edistää mahdollisuutta oikeudellisen avun käyttöön jo oikaisuvaiheessa.

Kun toimikunnan työn tuloksena asioiden käsittelyä tultaneen siirtämään lainkäytöstä hallintomenettelyyn, heikentyvät kansalaisten mahdollisuudet käyttää lainopillista asiantuntemusta huononevat entisestään julkisoikeudellisissa asioissa, jos ei samalla ratkaista yllä olevia asioita. Myös oikeuskäytännössä on muutettu kantaa oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuuden suhteen silloin, kun valitusasia raukeaa oikaisun johdosta Näin KHO asiassa 29.12.2006 dnro 1782/2/06. Vakuutusoikeus muutti kantaansa ratkaisussaan 29.12.2006 dnro 1782/2/06 valtioneuvoston oikeuskanslerin haettua vakuutusoikeuden aikaisemman päätöksen poistamista. Näissä tapauksissa oikaisu oli tehty valituksen tultua lainkäyttöelimessä vireille. Ei ole kovinkaan johdonmukaista, että kulujen korvaaminen riippuu siitä, onko asia käsitelty lainkäyttövaiheessa vai hallintomenettelyssä.

Hallinto-oikeudellisessa järjestyksessä ratkaistaan yksityiselle asianosaiselle tärkeitä asioita, joiden rahallinen intressi on usein suhteellisen pieni verrattuna oikeudellisen avun kustannuksiin. Tällöin vähävarainen asianosainen jää usein vaille oikeudellista apua tai asianajaja ilman palkkiota. Asianajajaliitto katsoo, että tämän takia ei saa heikentää yksityisen asianosaisen mahdollisuuksia oikeudelliseen apuun, ja että edellä esitettyjä ongelmia olisi laajemmaltikin selviteltävä.

Oikaisuvaatimusaika

Esitetyssä HL 49 c §:ssä säädettäisiin oikaisuvaatimusajasta, joka olisi 30 päivää päätöksen tiedoksisaannista. Kun esityksen mukaan yleistä pakollista tai pääsääntöistä oikaisuvaatimusmenettelyä ei tulisi ja kun eri aloilla määräajat poikkeavat toisistaan, määräajasta on tarpeetonta säätää. Toisistaan poikkeavat erityiset ja yleinen määräaika voivat aiheuttaa myös sekaannusta. Kun oikaisumenettelystä on joka tapauksessa erityislaeissa säädettävä, saman tien voidaan laeissa mainita myös määräaika. On varmasti tarpeen suosittaa yhtenäistä määräaikaa, kuten yhtenäistä menettelyä yleensäkin, mutta se voi tapahtua muulla tavalla kuin ”malliksi” säädettävällä lailla.

Toiseen momenttiin voitaisiin lisätä: jollei ole syytä oikaista päätöstä 8 luvun perusteella.

Valituksen tekemiseen oikeutetut

Esitetyn HLL 6 a §:n mukaan valittaa saisi oikaisuvaatimuksen tehnyt ja 6 §:ssä tarkoitettu, jos päätöstä on muutettu. Tällä tarkoitettaneen päätöksen lopputulosta. Kun päätös joka tapauksessa on uusi, korvaa aikaisemman ja voi sisältää uusia perusteluita, vaikuttaisi selvemmältä olla säätämättä asiasta mitään ja jättää valitusoikeus HLL 6 §:n varaan riippumatta siitä, onko valittaja tehnyt oikaisuvaatimuksen tai onko päätös oikaisuvaatimuksen johdosta muuttunut. Ehdotettu pykälä saattaa aiheuttaa tulkintavaikeuksia ja väärinkäsityksiä sekä näistä johtuvia oikeudenmenetyksiä. Jos oikaisuvaatimuksen voi tehdä HL:n asianosaispiiriin kuuluva, näyttäisi valitusoikeuden kytkeminen oikaisuvaatimuksen tekijään laajentavan tältä osin ainakin teoriassa valitukseen oikeutettujen piiriä.

Lopuksi

Suomen Asianajajaliitto pitää oikaisumenettelyn kehittämistä sinänsä kannatettavana. On kuitenkin tarpeen seurata, mitä mahdollisesti uusilla aloilla käyttöönotettava oikaisumenettely todellisuudessa vaikuttaa kansalaisten oikeuksien toteutumiseen. Vaikka oikaisujen käyttöönotto vähentääkin lainkäyttöelinten työtä, on otettava huomioon, ettei työ mihinkään katoa, kun se siirtyy hallintoviranomaisille. On turvattava näiden resurssit ja panostettava osaamiseen. On myös otettava huomioon, että joissain tilanteissa pakollinen, valituksen edellytyksenä oleva oikaisuvaatimusmenettely voi olla vain turha, hidastava vaihe. Jos esimerkiksi oikaisu tehdään samalle elimelle, joka on ensiasteen ratkaissut, saattaa olla, että elin antaa saman päätöksen samoine perusteluineen toiseen kertaan.

Helsingissä 2. helmikuuta 2009

SUOMEN ASIANAJAJALIITTO
 
Riitta Leppiniemi
Suomen Asianajajaliiton puheenjohtaja, asianajaja

LAATI
Kai Kuusi, asianajaja, Asianajotoimisto Kai Kuusi

Palaa otsikoihin